Contrôle Financier
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Les réformes du Contrôle Financier

A. Les réformes fonctionnelles

 1- La déconcentration des procédures d’exécution des dépenses publiques.

 Elle est consacrée par le décret N° 2000-601 du 29 Novembre 2000 portant nouvelles procédures d’exécution des dépenses publiques. Elle se caractérise par :

  • la responsabilisation accrue des acteurs de la dépense ;
  • la déconcentration ;
  • la célérité dans l’exécution du Budget Général de l’État ;
  • et l’assainissement des finances publiques.

Elle a permis de corriger les insuffisances ci-après de l’ancien circuit :

  • l’exécution manuelle et centralisée des dépenses de l’État ;
  • le déficit d’informations actualisées sur la situation d’exécution budgétaire de l’État en vue des décisions à prendre par les autorités politico – administratives ;
  • la lenteur dans l’exécution des tâches ;
  • les contrôles redondants ;
  • le manque de fiabilité dans le suivi de l’exécution des opérations budgétaires.

Les changements les plus significatifs apportés par le nouveau circuit concernent :  

  • la déconcentration de la fonction d’ordonnateur et de celle du Contrôleur Financier ;
  • la gestion des projets financés sur ressources extérieures et du service de la dette conformément aux règles budgétaires et comptables de l’État ;
  • l’informatisation du circuit de la dépense par la mise en application du Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP).

Ainsi, les acteurs de la chaîne d’exécution de la dépense publique se présentent comme suit :

  1. Les gestionnaires de crédits

Ce sont les responsables des unités administratives, à savoir les Directeurs des services ou les Coordonnateurs de Projets.

Ainsi, la nécessité d’assurer l’efficacité de la dépense implique que ces responsables des unités administratives ou Coordonnateurs de projets appelés gestionnaires de crédits, soient les initiateurs des dépenses de leurs unités.

A ce titre, ces responsables d’unités administratives prennent les initiatives suivantes :

  • ils déterminent eux-mêmes leurs besoins ;
  • ils déclenchent le processus d’exécution de la dépense.
  1. L’ordonnateur et l’ordonnateur délégué

 Le Ministre chargé des Finances est l’ordonnateur principal du Budget Général de l’Etat.

Il délègue l’exercice de ce pouvoir à des agents publics qui, à l’occasion, prennent le titre d’ordonnateur délégué.

Dans la pratique, il s’agit des Directeurs des Ressources Financières et du Matériel (DRFM) des Ministères, des responsables administratifs et financiers des Institutions de l’Etat qui bénéficient de crédits budgétaires. Les DRFM par exemple se trouvent dans la double position de gestionnaire de crédits et d’Ordonnateur Délégués pour les différentes natures de crédits ci-après :

  • les crédits de fonctionnement affectés à la DRFM ;
  • les crédits du Budget d’Equipement Socio-Administratif (BESA) ;
  • les crédits de transferts et de subventions non affectés à une structure du Ministère ;
  • les charges communes.

c) Le Contrôleur Financier ou ses Délégués

 Pour des raisons d’efficacité, il est nommé auprès de chaque ministère ou Institution de l’État un Délégué du Contrôleur Financier.  Au niveau local, l’ordonnateur secondaire est assisté d’un Délégué Départemental du Contrôleur Financier. Il est chargé :

  • d’effectuer un contrôle a priori portant sur la régularité budgétaire et juridique des opérations de dépenses du Budget Général de l’Etat et de ses budgets annexes ;
  • de vérifier notamment au regard du Code des Marchés publics, la régularité des projets de marchés soumis à l’approbation ou au contreseing du Ministre chargé des Finances ;
  • de participer à l’identification et à la prévention des risques financiers ainsi qu’à l’analyse des facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques ;
  • de vérifier le caractère sincère des prévisions des dépenses.

d) Les Comptables publics

  • Le Receveur Général des Finances est le comptable principal unique de l’État.
  • Le Receveur des Finances de la Dette, placé auprès de la Caisse Autonome d’Amortissement et les Receveurs des Finances départementaux, jouent le rôle de comptables secondaires.
  • Ils sont chargés du paiement des dépenses et de leur comptabilisation.
  • Pour exécuter les dépenses publiques, ces acteurs disposent de deux procédures : la procédure normale et la procédure exceptionnelle.

2. L’allègement du contrôle a priori

Dans le cadre de la mise en œuvre du nouveau cadre harmonisé des Finances Publiques au sein de l’UEMOA, le Ministère de l’Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation a engagé des réformes en vue de moderniser la gestion des finances publiques en République du Bénin.

Au nombre de celles-ci, figure l’allègement du contrôle a priori sur certains titres de paiement qui vise à adapter le contrôle a priori aux exigences de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR).

L’allègement porte sur les titres de paiement relatifs aux dépenses ayant préalablement fait l’objet d’engagement juridique précédemment visés par le Contrôleur Financier ou de ses Délégués. Il s’agit des mandats relatifs aux :

  • bons de commandes ;
  • contrats de marché ;
  • décisions de mandatement ;
  • titres de transport.

Par contre, les titres de paiement ci-après demeurent soumis au visa du Contrôleur Financier ou de ses Délégués. Il s’agit des :

  • mandats de paiements des dépenses de personnels ;
  • mandats de renouvellement d’avances ou de régularisation des ordres de paiement ;
  • ordres de paiement ;
  • autres titres de paiement n’entrant pas dans le champ d’application de l’allègement.
  • le Ministère des Travaux Publics et des Transports ;
  • le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique ;
  • le Ministère des Enseignements Maternel et Primaire ;
  • le Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire ;
  • le Ministère de la Micro finance, de l’Emploi des Jeunes et des Femmes.

Les détails des données issues de ces évaluations sont contenus dans des rapports disponibles sur le site web du Ministère chargé des Finances. En tenant compte des résultats obtenus à l’issue de l’évaluation de cette réforme, le Ministre chargé des Finances a, par Arrêté n°0006/MEFPD/DC/SGM/CF/SP du 05 janvier 2015, autorisé la généralisation de l’allègement du contrôle a priori.

3) Les nouvelles missions du Contrôle Financier

Les nouvelles missions du Contrôle Financier ont été définies pour la première fois en 2006. Elles étaient alors contenues dans le décret n°2006-619 du 19 novembre 2006 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère Délégué Chargé du Budget auprès du Ministère du Développement, de l’Economie et des Finances avant d’être confirmées par le décret n° 2011-270 du 02 avril 2011, portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle Financier.

Ces missions sont les suivantes :

  • participer à l’identification et à la prévention des risques financiers ainsi qu’à l’analyse des facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques ;
  • vérifier le caractère sincère des prévisions de dépenses ;
  • contrôler le document annuel de programmation budgétaire initial, les documents prévisionnels de gestion, leurs modifications en cours de gestion ainsi que les projets d’actes d’affection de crédit et d’engagement de dépenses ;
  • examiner les comptes rendus d’utilisation des crédits des emplois.

La mise en œuvre des missions ci-dessus va révolutionner le Contrôle Financier. Le problème qui se pose actuellement est la maîtrise du contenu de ces nouvelles missions notamment celles relatives à l’identification et la prévention des risques financiers ainsi qu’à l’analyse des facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques.

  1. L’identification et la prévention des risques financiers

Le risque financier se définit comme l’éventualité de ne pas pouvoir couvrir ses charges. Du point de vue budgétaire, il arrive si l’on n’y prend pas garde, des situations qui conduisent au non-paiement des dépenses publiques. L’identification et la prévention des risques financiers avaient insidieusement été organisés par le décret n°49/PCM/MF du 14 mars 1960.

En effet, en disposant dans son article 5 point b que le Contrôleur Financier doit émettre son avis sur tous les projets de lois, décrets, arrêtés, instructions susceptibles d’avoir des répercussions financières et soumis de ce fait au contreseing ou avis du Ministre chargé des Finances, le décret de 1960 institue la règle de prudence afin que les engagements de l’Etat ne conduisent pas à de fâcheuses conséquences sur le budget général de l’Etat ou qu’ils ne puissent pas être honorés.

L’application de cette disposition aurait évité les tensions de trésorerie et l’exécution budgétaire en dépassement de crédits à plus de 400% enregistrés par endroits.

L’identification et surtout la prévention des risques financiers par le contrôle financier se réalisent soit au moment de la prévision soit en cours d’exécution et ceci dans le cadre du contrôle de la soutenabilité budgétaire.

Le Contrôleur Financier, dans le cadre de l’identification et la prévention des risques financiers pendant la prévision budgétaire, vérifie :

  • la comptabilité de la charge prévisionnelle avec les dotations budgétaires prévisibles des années à venir ;
  • la couverture des dépenses obligatoires (y compris la maîtrise de la masse salariale et des effectifs).

De même, pendant l’exécution du budget, il identifie et prévient les risques financiers grâce au contrôle exercé sur :

  • les demandes tendant à diminuer les crédits mis en réserve en vue de la régulation budgétaire ;
  • le respect de la fongibilité asymétrique des crédits ;
  • les réallocations des crédits ;

En outre, il suit périodiquement les comptes rendus d’exécution budgétaire en vue de :

  • relever les modifications significatives par rapport à la programmation initiale. (A cette occasion, il fait le point sur le règlement des dépenses obligatoires) ;
  • identifier les tendances comportant des risques financiers.

Dans le cadre du contrôle budgétaire des actes consommant des emplois et des crédits, il vérifie :

  • les conséquences immédiates et futures des actes pour les finances publiques (la comptabilité de l’acte de dépense avec la programmation des crédits) ;
  • l’imputation de la dépense et la disponibilité des crédits et emplois ;
  • l’exactitude de l’évaluation.

En ce qui concerne les actes de gestion du personnel, il vérifie l’application des dispositions statutaires ou indemnitaires.

Ces différents contrôles entrent dans le champ du contrôle de la soutenabilité budgétaire exercée par le Contrôleur Financier.

  1. L’analyse des coûts des politiques publiques

Cette mission nouvelle confiée au Contrôle Financier par le décret n°2006-619 du 19 novembre 2006 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère Délégué Chargé du Budget auprès du Ministère du Développement, de l’Economie et des Finances, est inspiré par l’article 27 de la loi organique française de 2001.

Pour pouvoir analyser les coûts de politiques, il faut normalement une comptabilité analytique. Il s’agit simplement d’une méthodologie d’analyse des coûts des programmes, permettant de mesurer l’efficience et d’opérer des comparaisons afin de détecter les bonnes pratiques, de les généraliser si possible, et de les utiliser comme justification des crédits.

Les rapports annuels de performance comprennent une partie présentant les résultats de la comptabilité d’analyse des coûts des différentes politiques publiques engagées dans le cadre des programmes. Il convient de mentionner que l’analyse des coûts n’est véritablement pas une mission dédiée au Contrôle Financier.

B- Les réformes institutionnelles : la mise en œuvre d’un statut des contrôleurs budgétaires

 La nécessité de la création d’un corps des Contrôleurs Financiers remonte donc à l’année 1993 pour permettre de mettre en place un cadre organisationnel en cohérence avec la mutation ainsi opérée. Mais les tentatives effectuées à l’époque n’ont pu aboutir, en raison de ce que les attributions du Contrôle Financier étaient considérées, comme des attributions ordinaires ne présentant aucune particularité justifiant la création d’un corps de contrôle en matière financière.

Le Contrôle Financier n’est donc plus réduit au contrôle de la régularité des dépenses publiques mais a l’obligation d’identifier et de prévenir les risques financiers, de vérifier le caractère sincère des prévisions de dépenses publiques, d’opérer le contrôle sur place de la comptabilité-matières des organismes publics.

La mise en œuvre de la Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats (GBAR) a permis de corriger cette insuffisance. Ainsi, le décret n°2006-619 du 19 novembre 2006, portant Attributions, Organisation et Fonctionnement du Ministère Délégué chargé du Budget auprès du Ministère du Développement, de l’Economie et des Finances en confirmant en son article 15 les attributions traditionnelles du Contrôle Financier, lui en a conféré de nouvelles.

Il s’agit désormais pour le Contrôle Financier :

  • de procéder à l’identification et à la prévention des risques budgétaires ainsi qu’à l’analyse des facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques ;
  • de vérifier la sincérité des prévisions de dépenses publiques ;
  • de contrôler le document annuel de programmation budgétaire initial des Ministères et Institutions de l’Etat, les documents prévisionnels de gestion, leurs modifications en cours de gestion ainsi que les projets d’actes d’affectation de crédits d’engagement de dépenses ;
  • d’examiner les comptes rendus d’utilisation des crédits et des emplois.

L’ensemble de ces attributions a été confirmé par le décret n° 2011-270 du 02 avril 2011, portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle Financier.

Cette nouvelle dimension du Contrôle Financier est en cohérence avec les directives numéros 6 et 7 de l’UEMOA et les dispositions de la Loi Organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances (LOLF). Elle nécessite, pour les acteurs concernés, la mise à disposition d’un statut particulier qui se justifie pour les raisons ci-après :

  • dans la chaîne d’exécution des dépenses publiques, il est noté que tous les organes de contrôle administratif disposent de statuts particuliers, à l’exception du Contrôle Financier ;
  • conformément aux dispositions du chapitre 1er, Titre I de ladite loi, le Contrôle Financier est défini comme la « structure chargée d’exercer les contrôles a priori et a posteriori des opérations budgétaires de l’Etat».

Par ailleurs, ce chapitre dispose que « Les agents du Contrôle Financier, appelés Contrôleurs Financiers, relèvent du Ministre en charge des finances et sont placés auprès des Ordonnateurs », confirmant ainsi la position bivalente du Contrôleur Financier dans l’exercice de ses nouvelles fonctions.

La LOLF a précisé, en son article 97, que « Les Contrôleurs Financiers sont responsables aux plans disciplinaire, pénal et civil sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la juridiction financière, du visa qu’ils apposent sur les actes portant engagement de dépenses ou les ordonnances, les mandats de paiement ou la délégation de crédits ». Ainsi, l’exercice des nouvelles fonctions des Contrôleurs Financiers exige, de ces acteurs, une expertise avérée, un professionnalisme élevé et un sens aigu de responsabilité managériale.

 Pour que cette responsabilité soit bien assumée, il importe d’encadrer les modalités d’accès aux nouvelles fonctions du Contrôleur Financier.

 C’est ainsi que la réforme institutionnelle  du Contrôle Financier a été consacrée par le décret n°2015-209 du 17 avril 2015, portant statut particulier du corps des contrôleurs budgétaires. 

C-  Les réformes techniques

Les réformes techniques visent à améliorer afin de rendre plus efficace, les mécanismes d’intervention du Contrôle Financier. Au titre de ces réformes, on peut citer : le « guide d’exécution des dépenses publiques », et le « passeport du contrôle Financier ».

  1. La mise en œuvre d’un guide d’exécution des dépenses publiques

 L’exécution des dépenses publiques exige l’application correcte de l’autorisation budgétaire et le respect du principe de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable. La méconnaissance de ces règles de gestion conduit à des fautes de gestion et à des malversations dont sont parfois auteurs certains acteurs de la chaîne d’exécution des dépenses publiques.

Dans le souci de sauvegarder les deniers publics, les règles qui gouvernent la gestion des finances publiques doivent être rigoureusement observées. Nul n’est certes censé ignorer la loi, mais il s’avère nécessaire de mettre à la disposition des acteurs de la chaîne de gestion des outils qui leur offrent une meilleure appropriation des périmètres de leurs actions.

Le guide participe de ce souci. Il s’inscrit dans le cadre des réformes initiées par le Ministère en charge de l’Economie et des Finances et permet de renforcer l’efficacité de la chaîne d’exécution des dépenses publiques et, par ricochet, la pertinence de l’action publique en la matière.

Ce guide comporte des informations élémentaires relatives aux principes et procédures d’exécution des dépenses publiques et met un accent particulier sur les délais d’exécution des opérations. Ainsi, les acteurs budgétaires et les clients de l’Administration publique seront amplement informés des traitements effectués dans le circuit financier sur les dossiers relatifs à l’acquisition des biens et services, à la réalisation des travaux, ainsi que les délais à respecter au regard de la nature du dossier à traiter et de l’étape à laquelle il se situe. Le non-respect des délais et des procédures sera, dès lors, opposable aux acteurs concernés.

 2. Le passeport du Contrôle Financier

Le gestionnaire de crédits ou le responsable de programme, l’ordonnateur ou son délégué et le Contrôleur Financier ou son délégué jouent, chacun, des rôles spécifiques, dans leur positionnement stratégique, au sein de la chaîne d’exécution des dépenses publiques.

Le « Passeport du Contrôle Financier » vise à offrir une connaissance des règles élémentaires qui permettent aux acteurs de la chaîne d’exécution des dépenses de se conformer aux dispositions légales et règlementaires en vigueur.

Il présente les pièces justificatives constitutives des  différentes natures de dossiers soumises au visa du Contrôleur Financier ou de celui de ses délégués auprès des ministères, institutions de l’Etat et départements territoriaux de notre pays. Ce document vise les objectifs ci-après :

  • mettre à la disposition de l’ensemble des personnes ou structures en relations fonctionnelles avec le Contrôle Financier, un outil de référence pédagogique et opérationnel pour la conduite des opérations qu’elles initient ;
  • responsabiliser davantage les ordonnateurs et gestionnaires de crédits ou responsables de programme ;
  • favoriser, dans le contexte de la gestion budgétaire axée sur les résultats (GBAR), un contrôle interne adéquat, orienté vers l’allègement du contrôle a priori de l’exécution des dépenses publiques.

Le « Passeport du Contrôle Financier » est élaboré, en tenant compte des dispositions légales et règlementaires en vigueur. Le respect de celles-ci favorisera l’efficacité du système d’information et de gestion des dépenses publiques. Sa mise en œuvre limitera les risques de refus de visa ou de visas différés du Contrôleur Financier : toutes choses qui ne font qu’allonger le délai d’aboutissement des dossiers.

 

 

 

 

Mot du contrôleur financier
M. J. Eric Georges YETONGNON

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